九龙村，是全国第一个被批准试点实行股份制的村庄。其试点内容精要概括是：将全体村民个人资产（包括土地资产）与村集体资产分为若干股份，成立一个类似于股份制企业的合作组织，村民和集体依据股份获得收益和分红。

　　“他们（九龙村）一直在做这个事情，搞了两、三年了，但一直没做下来。”周密告诉本报记者，“一些农民翻老账，把上世纪八十年代的都翻了出来。”

　　“城乡统筹，先行先试。在国家土地大政方针之下，我们尝试了很多办法，但实施起来很难。”即使是在国务院批准的改革试验区，面对复杂与敏感的形势，一些基层政府及土地部门人士接受记者采访时，也都欲说还休。

　　2007年6月，国家发展和改革委员会下发《国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》，通知要求成都市和重庆市从实际出发，根据统筹城乡综合配套改革试验的要求，全面推进各个领域的体制改革，并在重点领域和关键环节率先突破，大胆创新，尽快形成统筹城乡发展的体制机制，促进城乡经济社会协调发展，为推动全国深化改革，实现科学发展与和谐发展，发挥示范和带动作用。

　　九龙坡区是重庆市政府批准的第一个统筹城乡发展综合改革先行示范区。该区位于重庆西部新城的核心板块，全区幅员432平方公里，辖7个街道，11个镇，常住人口98万，其中农村人口22万。

　　作为重庆市的示范区，九龙坡区在土地政策改革领域里，走在全国前列的是探索实施城乡建设用地增减挂钩。据九龙坡区政府的公开资料显示，该区此举得到了国土资源部部长徐绍史的高度评价。

　　增减挂钩模式

　　为缓解城市建设用地紧张、减少农村建设用地闲置，国土资源部于2004年出台了“城乡建设用地增减挂钩”政策，鼓励地方把农村利用不充分的建设用地复垦为耕地，再把由此产生的建设用地指标用于城镇建设。

　　重庆地区成为国土资源部批准的全国挂钩试点地区之一，过去几年里，九龙坡区在这方面做了一些先行先试的工作。

　　九龙坡区国土局办公室主任宋小川告诉记者，该区的城乡建设用地增减挂钩项目可归纳为两种模式，一是在九龙坡区西彭镇，以国有资本为依托的渐进实施模式；二是在九龙坡区白市驿镇的农业科技园区项目，以产业为支撑的整村推进模式，这两个项目均由国土资源部于2008年6月批准实施，目前已下达挂钩周转指标3615亩。

　　“但在后来实施过程中，情势发生了变化，农业科技园区的项目被纳入重庆市整体规划中，增减挂钩试点工作就取消了。”宋小川说。

　　本报记者重点调查采访了西彭镇增减挂钩项目，该镇的做法是，将全镇城镇建设用地规划区范围以外区域规划为拆旧区，按照“先易后难”的原则分3年逐步组织实施，涉及18个村、236个社，幅员面积4429公顷，计划拆除农房49万平方米，涉及3667户、13008人，可腾退建设用地209．13公顷。

　　目前，该项目已在12个社开展试点，涉及163户、626人，已建成3个集中安置点，86户拆迁户迁入新居，复垦建设用地96亩。在首期试点基础上，正在实施的涉及8个村1097户、18．3万平方米旧房拆迁，分18个安置点新建12万平米农民新居，复垦后，可归还1100亩周转指标。

　　为了解决拆旧、新居建设和宅基地复垦的成本，在实施挂钩项目前，西彭镇政府引入国有企业重庆渝隆资产经营集团公司作为投资主体，为项目前期实施提供资金保障。

　　置换出来的建设用地指标，在扣除农民安置和村集体公益事业发展用地后，有偿用于城、镇、村建设，按照同期地票价格收取指标使用费，当前为13万元／亩，建设用地复垦成本为8万－10万元／亩，基本实现资金平衡。

　　对于置换出的建设用地指标使用情况，西彭镇土地整治办公室负责人没有向本报做详细的解答。

　　“作为出资回报，给了重庆渝隆资产经营集团公司一些用地指标。”一工作人员称。

　　土地政策破茧困境

　　“这几年，我们一直寻找突破口。土地是个极敏感的事情，国家实施严格监管。九龙坡区作为城乡统筹综合改革先行先试点来讲，我们的积极性很高，但又面临一个两难的境地。”宋小川如是说。

　　宋小川告诉记者：“比如集体建设用地如何流转，在大政方针下，我们选准了增减挂钩试点，在一个封闭的区域内运行，逐步做这个事情，首先做试点，然后看效果，效果好就推广。从目前的效果来看，这张名片打出来了，重庆市境内外很多地方的国土部门纷纷来看，国土资源部徐绍史部长也来视察了试验点。”

　　在现行国家土地政策下，九龙坡区政府及国土局也不断寻求一些操作层面的突破，但据本报记者了解，一些出台了的举措也仅是停留在地方政策上，具体推行依然艰难。

　　“我们是分局，绝大多数土地政策的先行先试需要市政府和市局指导。市局的监管力度比较大，很多政策我们不敢突破。”周密表示。

　　她告诉记者，九龙坡区国土局曾出台了一个关于农村集体建设用地流转方面的文件，但最后用不了，因为没有审批权限。

　　同样为建设用地，农村集体建设用地与城市国有建设用地存在同地不同权的现象。

　　“能不能让农村集体建设用地与城市里的建设用地一样，享有一些抵押、出租、有偿使用的同等权利，这是目前一个我们在努力寻求突破的地方。”周密说，“土地管理过程中，农村的集体建设用地这一块管理相对来说比较死，而城市里的可以抵押、出租，有一个很顺畅的流程；我们也想把农村的建设用地搞活。我们努力做了，但没法运行。”

　　“存在的原因一是没有上级的支持，另一方面是没有政策支持，比如银行抵押，我们跟银行也接触了，但在跟银行的接触中，银行表示需要市国土局同意。”周密称。

　　叫停“双交换户改政策”

　　2010年7月，重庆市发布了《关于统筹城乡户籍制度改革的意见》推出一个宏伟计划：至2020年，将该市户籍的1000万农民转户成为市民。这是中国1949年以来最大规模的农民转市民运动。

　　早在2007年重庆成为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”时，即为日后的户改埋下伏笔。当年9月，国务院通过《重庆市城乡总体规划（2007年－2020年）》，规划提出“至2020年，城镇人口2160万，城市化水平达到70%左右”。

　　2007年，九龙坡区被重庆市列为城乡统筹先行试验区，该区自行制定了试点内容——宅基地换住房，承包地换社保的“双交换”政策。

　　因补偿标准较高而颇受农民欢迎。但伴随而来的是巨大的财政压力。为了使集中起来的承包地产生更大的经济价值，引进农业龙头企业下乡，九龙坡在耕地上建起“小产权”的厂房。同年底即被国土资源部的“百日执法”行动发现，责令整改。

　　自此，九龙坡区的城乡统筹试验陷入停顿，此案至今余波未平。

　　“其实，成都市很多年前就开始了，只是从来不宣传，先做，做得也很好。”宋小川说。

　　在一些农民转为市民后，由于一些待遇享受不到，农民有很大的意见。九龙坡区在陶家镇转了700多农民的户籍后，就没转了。

　　“双交换政策的叫停，政府有限的财力是一个重要的原因 ，比如说住房、社保等等，都必须有比较大的财力来支撑。”宋主任表示。

　　土地流转中的补偿过低

　　记者在多个采访点调查了解到，土地流转过程中，农民自身的权益难以保障。

　　金风镇海兰村接受记者采访的村民都认为，耕地和宅基地被占用过程中，开发商给他们的补偿过低，每个人仅2．1万元的补偿标准。

　　即使是九龙坡区政府大力实施的城乡集体土地增减挂钩项目，在实施过程中，也被指侵占了农民的利益。

　　比如：在农民退出农村集体建设用地包括宅基地及院坝等附属建设用地时，针对不同情况，实施的补偿标准不统一，但农民退出来而产生建设用地指标在实施招拍挂时，价格一样的。

　　本报记者从九龙坡区西彭镇获得三份不同的建设用地整理补助标准清单。据该镇土地整治办公室工作人员表示，参与挂钩的农民一般都是房子比较老旧的土坯房，该类房的补偿为每平方米180元，但同样能产生建设用地指标的堤坝和其它附属建筑用地，补偿标准则非常低，每平方米补助标准在30元上下。

　　从该土地整治办公室提供的各类补助标准看，对房屋拆迁类补助标准达到了十类，最高钢结构房屋每平方米补偿标准为330元，最低仅为45元。

　　该镇三府村桂花新村村民杨昌烈的妻子告诉记者，退出宅基地，拿到政府的补偿金，搬入新村，购买安置房。这样一进一出，欠下了2万多元的债务。

　　一些专家认为，如何平衡土地收益，农民村社集体经济组织、政府（镇政府也好区政府也好）、企业各方面利益怎么分配，这也是个很关键的问题，如果这些关系处理不好的话，侵犯了农民的利益，会影响社会的稳定。