张千帆等专家称，迫于地方政府压力，新条例意见稿删除了公民参与条款，公共利益界定过于宽泛，难有约束力

　　国务院法制办于12月15日再次就制定《国有土地上房屋征收与补偿条例》向社会公开征求意见，本次公布的征求意见稿最突出的进步是把强拆权交给法院，但即使如此，在一些法学专家和法律人士看来，第二次征求意见稿出现严重退步，最明显的体现，就是忽略公民参与，过泛界定了公共利益。

　　“按照现在的标准，城镇里面几乎所有的拆迁都符合公共利益要求。”北京大学法学院教授张千帆在接受中国经济时报记者采访时说，按现在的公共利益界定，对政府的违规行为没有任何限制作用，“想做的可以继续做”。

　　在国务院法制办公布的“关于《国有土地上房屋征收与补偿条例（第二次公开征求意见稿）》的说明”中对征收范围进行说明时，认为“公共利益的界定，必须考虑我国的国情。在我国经济社会发展的现阶段，工业化、城镇化是经济社会发展、国家现代化的必然趋势，符合最广大人民群众的根本利益，是公共利益的重要方面；遏制房价过快上涨势头、稳定房价，满足人民群众的基本住房需求，也是公共利益的重要方面。在社会主义市场经济条件下，建立公共服务供给的社会和市场参与机制是必然趋势，不能以是否采用市场化的运作模式作为界定公共利益的标准。”

　　如此看来，“公共利益无所不包，其中也包括了房地产公司以商业利益为目的的房屋征收或者说房屋拆迁。”

　　北京市正平律师事务所律师练卫争对本报记者说。

　　尽管在新意见稿中，罗列了关乎公共利益的七个条款，但张千帆同样认为，公共利益的界定还是过分泛化，其结果是一旦涉及所谓的“公共利益”，政府就可以进行强拆，而不管经过什么程序，以前是通过行政程序，现在要求司法程序，但不论如何都是政府出面，并不会使矛盾得到缓和。

　　把强拆权交给法院，很多学者认为这是司法回归，也能够对拆迁矛盾中的维权行动起到一定的缓冲作用，但是张千帆认为，对法院的强拆程序还必须规定得更加细致，才能使司法程序得到更好落实。

　　另外，值得高度关注的是在公民参与问题上的变化，这个变化体现在新条例意见稿对当前纠纷最突出的危旧房和旧城改造的民意征求条款上。对此，前后两稿变化巨大，可能给强拆带来更大的操作空间。

　　第一稿的第十三条规定：“因危旧房改造需要征收房屋的，县级以上地方人民政府应当在组织有关部门论证的基础上，征求被征收人的意见。90％以上被征收人同意进行危旧房改造的，县级以上地方人民政府方可作出房屋征收决定；未达到90％被征收人同意的，不得作出房屋征收决定。”

　　第二稿删除了上述规定，张千帆对此颇感忧虑，认为公民参与决策的权利可能得不到落实，“保证公共利益，要靠公民参与，要大多数居民认为可以拆迁，符合公共利益，才可以进行拆迁。危旧房改造要给其居民带来好处，如果他们中大多数都不同意，那这样的拆迁肯定是不符合公共利益的。征得大多数人的同意，主要是要让公民对政府的拆迁与补偿方案发表意见，如果到最后政府决定非拆不可了，双方达不成共识，必然带来许多的强拆、血拆”。

　　尽管第二次公开征求意见稿总则第一条表明了制定该条例的目的，即“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋的所有权人的合法权益”，但对于该条例出台后能否实现其目标，各方也都还存在忧虑。

　　那么，如何避免出现强拆、血拆，既能维护公共利益，又能保障被征收房屋的所有权人的合法权益呢？

　　“立法思路要正确”，练卫争说，房随地走，房屋，是土地派生出来的地上附着物，房屋、土地的征收，不能分开来立法，不解决土地征收问题，就无法真正解决房屋强制拆迁或者说房屋征收过程中出现的各种矛盾。

　　练卫争不赞成国务院法制办出台新拆迁条例，主张全国人大加快立法步伐，废除《土地管理法》，制定《土地法》，至少应当大刀阔斧地修改《土地管理法》，其中应专门有一章规定土地与房屋征收，立法界定“公共利益”的范围；立法规定征收的权限、程序、补偿、司法救济，等等。

　　张千帆认为，最根本的解决办法，就是“要求公共利益和公正补偿得到落实”。

　　但公共利益要得到落实，一般都需要公民参与，在地方政府土地财政的利益驱动下，又不允许公民参与，因此矛盾重重。张千帆说，“在新一轮的磋商过后，迫于地方政府的压力，第二次公开征求意见稿越往后退了”。