国有土地上房屋征收与补偿条例第二次征求意见稿,充分注意到了行政法规与法律之间的有效对接问题,在现有的法律体系框架内,尽可能地维护被拆迁人的利益。相对于此前公布的征求意见稿,这是一次质的飞跃

　　近日,国有土地上房屋征收与补偿条例第二次征求意见稿公布之后,学术界批评的意见比较多。这一方面反映出学术研究的本来价值；另一方面也反映出整个社会的宽容度。

　　笔者完全同意学者们提出的修改意见,但是,也不得不善意提醒,在一个多层次法律结构的国家,行政法规不可能包治百病。如果行政法规突破了国家现行法律的规定,那么,我们不应该感到高兴,而是应该感到悲痛。在我国土地管理法、城市房地产管理法、物权法没有修改之前,国有土地上房屋征收与补偿条例可供发挥的空间有限。尽管我国房地产管理法授权国务院制定具体的拆迁办法,但是,房屋的拆迁涉及公民基本的财产权利,涉及土地征收等国家基本的法律,所以,在法律没有修改之前,不能率先颁布行政法规突破国家现行的法律。

　　在学者们提出的修改意见中,绝大部分涉及我国现行法律修改问题。譬如,关于拆迁的司法裁决问题,部分学者指出,按照行政诉讼和行政复议的基本原理,行政诉讼和行政复议期间,应当保护行政相对人的权益。在国有土地上房屋征收与补偿条例征求意见稿中,虽然规定在行政复议和行政诉讼期间,应当充分保护被拆迁人的利益,但是并没有规定在诉讼期间停止执行的原则。在笔者看来,一旦把行政强制行为变成司法强制行为,那么,必然会涉及程序法的修改完善问题。在没有修改程序法之前,不可能从根本上解决公民财产权利的保护问题。当然,现在我国正在起草行政强制法,进一步规范行政机关的行政强制行为。如果在行政强制法中能够具体规定拆迁强制行为,那么,就可以弥补我国行政法规程序之不足。

　　还有一些学者指出,按照第二次征求意见稿的规定,“保障性安居工程建设、旧城区改建,应当纳入市、县人民政府国民经济和社会发展年度计划”,由人民代表大会审议批准。但是,在现实生活中人民代表大会不可能完全代表社区居民的利益,认真审议政府提交的旧城区改造方案。所以,这些学者担心,如果人民代表大会的表现不尽如人意,那么,这样的规定会不会导致政府更容易损害公民的利益?

　　坦率地说,这样的担心是完全必要的。但是,人民代表大会制度是我国宪法规定的根本政治制度,人民代表大会制度的修改和完善,不能寄希望于行政法规,而应当由全国人民代表大会修改代表法、完善选举法,进一步发挥人民代表大会的作用,充分保障选民的利益。完善人民代表大会制度,不仅仅是一个人大代表的素质问题,也不仅仅是一个选举程序问题,它还涉及选区划分问题。城市房屋拆迁往往涉及少数选区居民的利益,如果将涉及少数选区的旧城区拆迁改造方案提交全体大会通过,那么,势必会按照“少数服从多数”的原则,损害少数选区居民的利益。因此,在完善人民代表大会制度的过程中,还应该进一步研究人大代表议案的审查程序,确保利益相关者的切身利益都能得到有效的保护。

　　总的来说,国务院法制办公布的第二次征求意见稿,充分注意到了行政法规与法律之间的有效对接问题,在现有的法律体系框架内,尽可能地维护被拆迁人的利益。相对于此前公布的征求意见稿,这是一次质的飞跃,值得我们充分肯定。我们不能毕其功于一役,不能使行政法规违反国家现行法律。学术界应该建议全国人大常委会尽快修改土地管理法,城市房地产管理法、城乡规划法,加快制定住房保障法、宅基地保障法,从法律的层次保护公民的合法利益。