近十年房价调控政策的阶段性回顾

　　自从1998年实行住房分配货币化后，我国房地产业市场化运作正式开始。房地产业市场化运作顺应了市场经济发展要求，提高了城镇居民住房条件。但随之而来的是，房价亦在不断地攀升。从2001年到2010年这十年之间，房价经历了2001年至2003年较温和的上涨期，也经历了2004年至2008年初的快速攀升期，虽然在2008年有所回落，但在2009年近24%的疯狂飙升令人叹为观止。在21世纪的第一个十年间，住房问题成为一个备受关注的社会问题，也成为政府调控的焦点所在。此期间调控可以分为四个阶段，分别为“第一轮政策扶持期”、“第一轮密集调控期”、“第二轮政策扶持期”、“第二轮密集调控期”。

　　近十年调控趋势主要体现在以下几个方面：第一，涉及部门越来越多。调控初期，主要涉及土地供给的国土部门和房地产税收的税务部门，随后金融部门针对房地产贷款监管也开始涉足调控，并从利率出发开始调控投资需求，最后还出现了多部门联合出台调控政策。第二，调控手段越来越丰富。仅税收部门针对土地购置环节、保有环节，房产交易环节、持有环节就先后推出土地增值税、闲置费，住房营业税，二手房交易个人所得税，并试点物业税、房产税。第三，调控政策日趋严厉，细则频出。从第一轮调控的新、老“国八条”（2005年）、“国六条”（2006年）到第二轮调控的“国十一条”（2010）、“国十条”（2010）、“国八条”（2011年初），调控力度逐级加大，并已上升至政治层面；调控方向也从土地、房屋供给环节延伸到消费、投资需求和房产交易环节，施行全方位调控。第四，调控逐渐实施地方政府负责制。调控初期仅国家部委颁布政策要求执行，并未施行地方政府负责制，使得调控政策缺乏执行力度。2010年面对前所未有的调控压力开始实行省级政府负责制，更在随后的2011年进一步落实地方政府责任，明确要求合理确定房价控制目标。

　　近十年房价调控政策效果评估

　　（一）土地政策存在负面效应

　　土地政策整体效应催生了地价上涨，对房价调控存有负面效应。招拍挂土地基本交易制度确立之后，土地供给方式未有重大的制度变更，多是针对当时形势从增加土地有效供给、改善土地供应结构等土地供给角度对原有制度进行进一步地修改和完善。土地市场化的不断推进以及“价高者得”的拍卖制度在一定程度上对土地价格的快速上涨起到推波助澜的作用。综观近十年地价房价走势图，可以发现，在地价涨幅普遍高于房价涨幅，且当期的地价涨幅会影响到下期房价的涨幅。土地政策成为地价上涨的重要推动力，对房价调控整体效果产生了一定的负面影响。

　　（二）税收政策效果有限

　　税收政策是不可或缺的房价调控辅助性政策工具。从理论角度讲，若对需求方征收持有环节税会加大保有住宅成本，因而可能抑制房地产需求，进而有利于房价下跌；若对供给方征收交易环节税，由于住房需求往往缺乏弹性，税负可能会直接转嫁给消费者，进而引起房价上涨。从目前实施角度看，税收政策逐渐开始由流转环节的营业税、个人所得税转向持有环节，调控对象从住房供给方转向住房需求方。但税收政策效果并不明显，其在一定程度上限制了普通居民的投资性购房，但对自有资金充足的投机性购房、炒房作用不大。因此税收政策对住房价格的调节作用相对有限。

　　（三）金融政策尚未发挥其应有作用

　　作为房地产价格调控的主要政策手段，金融政策在对资金密集型的房地产业调控时扮演着重要的角色。其中，利率作为我国中央银行金融政策中举足轻重的调控工具，具有良好的可操作性。而贷款利率是调节房地产市场信贷资金的有效杠杆，对房产供需双方以及房价波动有较强的调控效力。但我国目前利率市场化程度较低、利率传导机制不畅，导致利率工具未能有效发挥作用。在2004年至2007年的升息阶段，房价涨幅先回落而后加速上升，整体趋势依旧保持较快增长，反映出利率政策对房价调控效果并不显著。2008年后我国进入降息周期，2009年房价就再次恢复上涨态势。由此可见，目前我国的利率政策虽然能够对房价产生影响，但效果不理想，而且存在一定的时滞性。

　　（四）住房政策落实不力

　　住房政策核心在于调节住房供应结构，并逐步回归保障房、廉租住房制度。经济适用住房建设也一直是住房保障工作的重心，部分解决了中低收入居民的住房困难，推动了农村人口向城镇人口转移。但是，随着住房分配货币化、市场化，经适房占新竣工房的比重却呈逐年下降的趋势。大部分中低收入人群在住房需求得不到保障时，被迫加入购买一般住房，不利于分流住房需求，加大了房价调控难度。

　　政策制定需着重考虑的相关指标分析

　　近十年我国政策手段主要侧重于对房产供给方的调控，虽然同时也采取了利率和税收政策对住房需求进行引导调控，但金融政策调控往往是“一刀切”，税收政策则更多的是结构调整，收效甚微。我国住房需求增长率在十年间有九年维持在高位运行，经测算其平均年增长率高达20%，远远高于住房供给的年均增长率。住房需求的畸形旺盛，必然会对房价走势产生重大影响。因此，研究住房需求影响因素，对制定差别化的长期有效的需求政策意义重大。

　　（一）城市化进程推动住房刚性需求

　　诺贝尔奖获得者斯蒂格里兹曾经说：二十一世纪之初影响世界的两件事，一个是美国的信息化，一个是中国的城市化。城市化是社会经济发展的必然结果，它在通过减少农业人口促进消费结构升级与规模扩张的同时也增加了众多的住宅需求。在长期内，城市化将是中国经济发展的一个主旋律。目前，我国城市化率已达到50%，但距离发达国家70%的平均水平依旧要走很长的路，在城市化进程快速推进的背景下，住房需求剧增。如何分流住房需求，形成合理的住房结构，是城市化进程中不可逃避的问题。

　　（二）可支配收入增加引致住宅消费上涨

　　2011年，国家要求各地出台房价调控目标，众多省市将新建住房价格增长幅度目标定为不高于人均可支配收入增长幅度。事实上，由国家统计局网站数据测算得出的结果表明，这个目标过于简单。在2001至2010年间房价年均涨幅为9.32%，小于可支配收入年均增长率11.8%，仅2004年、2005年、2009年个别年份有较大幅度超出，而这几年也是调控政策密集出台的起始年份。可支配收入的走高引致了消费的增长，这其中必然包括住宅消费，因此，可支配收入较快增长在一定程度上支撑了近十年房价的涨势。而从由可支配收入计算的房价收入比看，近十年房价收入比呈现稳中有降的态势，表明房价涨势至少未高于可支配收入的涨幅。因此，在居民生活条件不断得到改善的情况下，合理引导消费及投资取向关系到住房需求政策的制定，是管理住房需求的重要手段。

　　（三）信贷高速增长催生投资住宅抗通胀

　　2001年以来我国新增贷款持续快速增长，普遍增幅超过15%，最高达到24%。货币供应的增长速度已经大大超过了GDP的增长速度，使市场上通胀预期明显加强，甚至引起一定恐慌。此时，购房已成为财产保值增值的一种无奈选择。因此，信贷高速增长催生了住宅投资需求以抵御通胀压力，平抑住房需求也需严控信贷扩张。

　　我国房地产调控的政策路径研究

　　与其他一般商品价格决定机制一样，房价也由房地产供求机制主导和决定，围绕供求关系制定调控政策可有效掌控房价的变动趋势。针对土地政策存有负面效应、税收政策效果有限、金融政策尚未发挥应有作用以及住房政策落实不力的调控现状，结合供求——价格决定机制，提出以下几点政策路径：

　　（一）改进土地供给政策，稳房价先稳地价

　　地价是房价高涨的重要原因，因此稳房价要先稳地价。第一，改进招拍挂中单一的“最高价”标准，探索综合评标方法，防止土地价格非理性上涨。对不同用途的土地区别对待，分别采用不同的招拍挂标准、分类出让。第二，制定完善的土地供应计划，定期发布土地供应信息。通过合理的土地供应量，透明的土地供应信息，可以防止在信息不对称情况下投机商对房地产市场的炒作行为。第三，保证有足够的保障性住房用地通过非招拍挂的方式出让。保障性住房属于非盈利性住房建设，通过非招拍挂形式出让有利于降低建设成本，让利于民。第四，改革集土地管理与土地经营于一身的行政体制，改变地方政府垄断土地、过分依赖土地财政的现状。

　　（二）理清税收政策，抑制房产投资需求

　　首先，改变以开发、流转环节税负为主的税收政策。税收政策重点在于增加对保有环节的征税力度，减少开发、流转环节税负。在改变税收助推房价负面效应的同时，也对投资、投机性住房需求产生较大的抑制作用。其次，施行差别化的税收调控政策。对购买首套普通住房和改善性住房的，实行优惠税收政策；对购买多套住房、别墅、大面积等非普通住宅的，执行高额税收政策。

　　（三）疏通金融政策传导途径，发挥应有效用

　　在我国社会主义市场经济条件下，以间接调控为基本特征的中央银行货币政策，只有利率传导机制顺畅、有效，才能对市场价格的形成产生必要的影响。为此，需要做到以下三点：第一，有规划、有步骤地推进利率市场化改革。取消对资金配置的行政性干预并逐步放松对利率水平的严格管制，同时营造利率市场化所需要的竞争机制和自主定价权，让资本市场的供需双方来决定资金的价格。第二，提高经济中资金供求的利率弹性，减少利率政策的滞后效应，提高利率政策传导速度和有效性。第三，完善和加强中央银行的金融监管。金融机构的经营风险在一定程度上会受到利率市场化的影响，必须借助中央银行强大的金融监管来化解风险，保证金融体系安全运营。

　　（四）严控房地产信贷，强力调控住房供需

　　商业银行信贷是房产供应、需求的主导力量，平抑房价关键在于抑制信贷扩张。一旦房地产信贷紧缩，房产供给方缺乏信贷资金支持，周转问题随即凸显，这将极大地打击捂盘惜售的行为；同时，紧缩的房贷政策往往会提升一定的信贷门槛，即使获取房贷也会产生较大的还款负担，这对住房需求有较大的遏制作用。在房价维持高位增长的特殊时期，严控房贷是争取时间缩小供需差距、增加有效供给的强有力的政策。

　　（五）完善保障房供应机制，坚决落实保障房政策

　　现阶段我国房地产市场的关键问题在于供给的结构性失衡，即供给不能有效满足中低收入家庭的购买需求。在经适房比例逐年下降的背景下，我国商品房的供求结构失衡会进一步加大。为缓解住房供需矛盾，政府在促进普通商品房供给的同时，应重点完善住房保障制度，逐步加大保障房建设力度，鼓励房企大规模建设和推广廉租房和经济适用房。并在招拍挂中明确提高中低价位、中小户型、普通商品房建设用地的比例，严格限制低密度、大套型住宅用地的比例，通过增加中低价位、中小户型住宅供应改善我国目前住宅供应结构失衡问题。

　　（六）加强需求管理，引导住房理性消费

　　我国城市化进程加快以及可支配收入的快速增长极大地支撑了旺盛的住房消费需求。在住房消费需求维持在高位的情况下，限制住房投资需求、引导住房理性消费是稳定住房供求关系的重点所在。首先，强化政策导向，暂时剥离住房投资属性。短期内从限购、差别化税收及利率政策出发，限制投资性住房需求，加快形成供需平衡。其次，帮助公众开辟新的、更多的投资渠道，将主要聚集在房地产市场的大量资金部分引导至其他领域，以控制房地产业的投资过热。最后，调整观念，引导形成多层次住房需求。打破所有人都要买房的观念，形成一些人买房，一些人租房，一些人租住政府提供廉租房等多层次的住房需求。