《财经》(博客,微博)记者 王毕强 实习生 罗晓静

　　决定保障房建设的根本在于资金，而其中庞大的资金缺口，令各级财政吃紧。

　　对此，财政部部长谢旭人8月25日表示，今年中央财政安排保障性安居工程建设资金总计1705亿元，目前已全部下达。但是，根据保守的测算，“十二五”期间3600万套保障房建设所需资金为4.8万亿元，按今年应开工1000万套计算，仅今年就需要资金1.3万亿元。

　　住房和城乡建设部政策研究中心副主任秦虹近日对《财经》记者表示，保障房建设资金总量上是平衡的，但结构性问题突出，特别是其中的公租房和廉租房资金缺口明显。她认为，世界各国的保障房建设配比均是以租赁式保障占绝对多数，中国应该学习国际经验。由于“十二五”期间土地供应总量增大，保障性住房和商品住房用地量均有所增加，影响地方政府土地收入的主要是商品房市场而不是保障性住房。

　　秦虹在7月11日由国务院总理温家宝主持召开的经济形势专家座谈会上，就房地产有关问题作了专门汇报。

　　温家宝在会上强调，要重点抓好保障性住房和普通商品房建设，落实好今年1000万套保障性住房开工建设计划，加强金融支持，推动制度建设。对此，秦虹的建议是，由中央政府发行公租房债券，以解决保障房建设的融资难题。

　　资金结构性缺口多大？

　　《财经》：今年1000万套保障房需要多少建设资金？资金来源有哪几个方面？目前的缺口有多大？应如何解决？

　　秦虹：1000万套保障房大约需要1.3万亿元－1.4万亿元。其中，8000多亿元通过社会机构投入和保障对象及其所在企业筹集。剩余的5000多亿元资金，将由各级政府通过各种渠道来筹集。

　　具体来说，经济适用房和限价商品房需要5000亿元，基本上由销售回款就可以解决。棚户区改造需要5000亿元，其中有三分之一由职工出，三分之一由中央和企业的福利出，能解决3400亿元，缺口有1000多亿元。

　　廉租房和公共租赁住房需要4000亿元，这部分要由政府财政担起来。加上棚户区的1000多亿元缺口，一共加起来需要政府融资5000多亿元。

　　这5000亿元怎么来呢？一方面是中央财政转移支付，补贴困难地区的廉租房和公租房建设，今年安排了1300多亿元；第二个是各地方土地出让金收益计提10％，加上公积金的增值收益，再加上中央代发地方的建设债券，以及公积金的贷款试点，总共也可以有2000亿元左右。

　　最后，真正有困难的约有2000亿元，主要是公租房和廉租房，这是需要政府最终承担的建设资金，目前是以银行贷款为主，少量的由社保资金等来支持。

　　《财经》：大城市比较容易从银行获得贷款，西部地区和中小城市怎么办？

　　秦虹：困难地区中央政府的补贴力度较大，这些地区基本是通过地方保障房融资平台解决，政府通过其他的财政收益、土地收益综合进行还款。

　　《财经》：地方融资平台已经蕴藏了较大的风险，再为保障房融资开口子，会不会加大平台风险？

　　秦虹：发改委在今年提出，保障房融资平台不在清理范围之内，而且要求一个城市集中一个保障性住房融资平台，目前来看，它发挥的作用还很重要。

　　《财经》：如何防范地方融资平台的新旧债务风险？

　　秦虹：现在正在清理非保障性住房的融资平台。

　　《财经》：保障房建设资金是否存在问题？

　　秦虹：资金总量上不存在太大问题，渠道都很清楚。但结构性问题肯定是有的，有的地方的确是有困难。过去保障住房建设量小，现在一下子增大了，任何地方肯定都要有一个筹资的过程。

　　《财经》：都包括哪些困难？

　　秦虹：比如土地出让金收益计提的10％，保障性住房上半年就要开工，但土地收益可能需要等到下半年。时间上的错位肯定是存在的，挪腾或周转都需要安排。另外，地方财政出资也需要时间上的安排。越是发达的地区，其财政收入、土地收入、公积金增值收益等各项渠道都高，而困难的地区各项都少，所以存在不平衡。

　　《财经》：结构性问题应如何调整？

　　秦虹：中央财政补贴也是结构性的调整办法。今年中央财政对困难地区廉租房建设每平方米最高已补贴到800元。实际上地方除了出地，基本不需要出建安费用。而且越是困难地区中央补贴得越多，越是发达地区中央补贴得越少。

　　《财经》：除此之外，地方政府还有哪些融资渠道？

　　秦虹：除了已有的资金渠道，我想地方政府没有更多的渠道

　　国企参与保障房建设

　　《财经》：有可能引进社会资本吗？

　　秦虹：保障房属于公共资源，理应由政府履行保障的责任。所以，无论具体由谁建保障房，最终的责任人都是政府。引进社会资本参与需要一个前提，就是社会资本要求有起码的赢利，否则很难大规模引入。即使应急需要暂时引入，后面也会有其他的交换条件，最终还是政府承担。

　　《财经》：现在企业参与保障房建设的情况如何？

　　秦虹：这要看是什么类型的保障房。经济适用房和限价商品房企业参与是没有问题的，而且过去都是企业参与建设。

　　廉租房和公共租赁住房，如果是采取代建、配建的方式，企业也是有积极性参与的。企业建好后，由政府买下，企业获得代建费或回购款。

　　现在还看不到哪个企业投资长期持有、长期经营的公共租赁性住房。租赁式保障房都是政府在做。如果企业参与，要有一个前提：企业经营三年或者五年后将把房子卖掉。但我认为如果把公租房几年后卖掉，这不能算作公租房，还是产权式保障。

　　《财经》：在制度层面上，有没有办法让企业更好地投入公租房？

　　秦虹：现在还看不到。目前已经出台了很多政策，比如税收政策，建设公共租赁性住房的企业除了交所得税以外，土地使用税、印花税、房产税、营业税等所有的税都免掉了。比如财政政策，各种资金渠道合并使用等。但对企业来说，长期持有经营连财务成本都无法覆盖，参与难度很大。

　　《财经》：今年，房地产企业、尤其是大型的房地产企业对保障房建设的热情有所提升，原因有哪些？

　　秦虹：首先，国资委要求央企国企参与保障房建设，履行社会责任。其次，很多央企是从施工企业转过来的，比如说中冶、中建等。它们在保障性住房的建设中，可以发挥从组织开发到施工建设的全产业链优势，成本更容易控制，并能保证利润。第三，许多地方在土地招拍挂中包含了保障房的建设比例，企业要拿地，必须承担保障性住房建设任务。第四，建设产权类的保障房，企业是有利可图的，建设租赁式保障房，只要政府回购，企业也是有利润的，只是利润多少而已。

　　《财经》：有人认为房地产企业参与保障房建设，实际上是为了解决其资金困难？如何监督企业专款专用？

　　秦虹：和其他贷款一样，银行贷款给企业进行保障房建设，银行就必须监督企业是不是专款专用。而且银行也不可能对贷款投向不闻不问。

　　《财经》：应如何监督政府在保障房资金上的使用？

　　秦虹：总体上，银行贷款由银行来监督。财政资金由审计部门监督。

　　中央应发公租房债券

　　《财经》：在保障房融资的金融创新方面，政府是否可以发行专门针对保障性住房的债券？

　　秦虹：我非常赞成中央政府发债支持建设公租房，这有以下几方面的好处：

　　一是中央政府发债比企业和地方融资平台发债的信用更高、成本更低。

　　二是中央政府发债支持地方建设公租房，可以更好地体现中央政府的政策意图。比如中央政府希望将公租房作为保障性住房的主体。但现在地方政府为了解决融资难题，很多都考虑在公租房建好三年或五年后就将房子卖掉。如果将来都卖了，如何形成公租房为主的保障体系呢？中央政府的政策意图何时才能实现呢？如果中央政府出钱支持地方建公租房，解决了地方政府的资金难题，建设问题就可以相应解决。中央财政也缺钱怎么办？可以通过发债解决。

　　三是可以满足保障房长期资金需求。住房保障是政府的长期任务，并不是今年的1000万套，或者是“十二五”时期的3600万套就能彻底解决住房保障问题，因此就需要长期的资金支持。尤其是对租赁式保障房，其资金靠租金回收可能要长达30年－50年，无论是即期的财政投入还是银行贷款都难以满足。政府发债的好处是可以长期滚动发债，但建设量到一定时期就减少了，那么后期，实际上政府就是发新债还旧债，政府的债务负担也会随之减少。

　　四是提供住房保障本身就是政府的责任。坦率地说，建公租房是政府的责任，就得政府出钱。政府财力有限，通过发债的方式来填补资金的缺口，是很多国家的成功经验。再加上政府发债可以给一般市民、机构、社会上丰富的流动性提供一个投资的机会，也有利于缓解通胀的压力。

　　五是住房问题不仅仅是经济和社会问题，更重要的也是政治问题。中央政府应该对政治问题承担更多的责任。从世界各国的经验看，中央政府出资支持地方政府建设公房，都是非常普遍的。

　　《财经》：除了政府发债，保障房建设融资还有没有其他的金融手段？

　　秦虹：我认为发行保障房债券是最好的办法，也是现在最需要考虑的办法。

　　其他的方式，例如银行贷款只能解决短期资金需求问题，解决不了长期的问题。地方政府用过多的短期贷款，后期还款压力太大，实际无法承受。

　　还有各种股权投资，如REITs (房地产信托投资基金)，但中国现在没有REITs，等到REITs的法律法规都制定出台了，再建保障房已经来不及了。剩下的如私募基金和信托等收益要求太高，保障性住房不能满足。

　　《财经》：在补足资金缺口的融资手段配比上，未来是政府发债多一点，还是银行贷款多一点？

　　秦虹：如果政府发行保障房债券，中央财政提高投入比例，就不需要现在这么多的银行贷款。如果不能发债，不但不能解决公租房的长期融资问题，而且公租房的建设比例也不可能大幅提高，那就还是以产权式保障为主，这种情况下的公平性就会受到质疑。

　　《财经》：未来，发债主体是中央政府？省级政府有没有权力发债？

　　秦虹：现行《预算法》规定，地方政府不能发债。

　　《财经》：有消息称，正在修改的《预算法》倾向于赋予地方发债权？

　　秦虹：我们还没有见到。《预算法》修改了多年，现在不是还没完成吗？

　　不会减少土地收入

　　《财经》：“十二五”期间保障房建设任务大幅增加，地方财政需要大量的投入，但保障性住房的土地是无偿划拨，作为地方政府主要财源的土地出让金，是否会同步减少？资金的缺口会不会越来越大？

　　秦虹：现有政策规定，不管地方政府土地出让收入是多少，都要拿出10％的土地出让金净收益建设保障性住房。

　　地方政府土地收益并不会因增加无偿划拨土地而减少。因为住宅建设用地的总量指标增加了，今年全国是21.8万公顷，2010年安排了18.5万公顷，最后完成了12.5万公顷，比2009年的7万公顷多了5.5万公顷，比2008年的5万公顷翻了1倍还多。

　　也就是说，虽然今年的保障性住房占地多了，但商品房用地同样也多了，由于商品房用地总量增加了，土地出让收入应该不会减少。影响地方土地收益的是房地产市场而不是保障房。

　　《财经》：有一种说法就是，去年和今年地方之所以能拿出大量土地和资金建设保障房，是地方用了这些年积攒的土地储备指标，而且这些指标今年就用完了。

　　秦虹：住宅用地指标每年都在列计划，不可能用完。今年用的地有前几年储备的，同时今年也在为以后的用地做储备。现在还没有哪个城市没有住宅用地指标了。

　　《财经》：但保障性住房在数量上是翻几倍的增长？

　　秦虹：翻几倍是指套数，保障房看着套数多，但是每套面积小。同样一块地，按照同样的容积率计算，保障性住房的户数是商品房户数的2倍。1000万套保障房只有5.5亿平方米。商品房如果要建1000万套，至少要10亿平方米。另外，还可以提高容积率。所以保障房需要的土地没有你想象得那么多。

　　《财经》：国土资源部规定70％建设用地要建设保障房，落实情况如何？在制度上有何保证？

　　秦虹：你这个概念是错的。国土资源部说的是保障性住房和中小户型商品房一共占地不低于70％。真正的保障房用地只占到年度用地的三分之一。

　　在保障房用地的机制保障上：第一，总量增加了，保障性住房和商品性住房都增加了；第二，国土资源部要求保障性住房优先落实后，才能安排商品房的拍卖和出让；第三，国土资源部明确说，去年保障性住房用地完成率为100％，而同期商品房住房用地并没有完成。去年一共安排了18.5万公顷建设用地指标，实际落实了12.5万公顷，剩下的6万公顷没完成的就是商品房用地。

　　租赁式保障是主流

　　《财经》：在保障房的规划建设方面，应主要建在城区，还是远郊区？

　　秦虹：保障房建设因为是财政资金投入，占用公共资源，因此保障房建设的基本原则，一是基本保障、小户型；二是在保证建设质量的前提下，尽可能地降低其投资成本。所以只能降低土地成本，只能建在土地便宜的郊区或新市镇，但政府要做好交通、商业等公共配套。

　　还没有哪个国家的公共租赁性住房是建在海边或市中心、CBD。世界各国各地区的保障房绝无例外，如新加坡、香港是建在新市镇，日本是建在荒地、丘陵地等处。

　　《财经》：政府为保障房建设交通等配套基础设施的资金如何解决？

　　秦虹：公共设施可以共用。有商品房的地方，保障房去了，只会分担基础设施的建设成本，而非增加建设成本。基础设施是规模经济效益，服务人口越多，分摊在每单位的成本越低；服务人口越少，单位成本越高。

　　《财经》：但远郊区公租房的租金综合优势并不明显，重庆远郊区公租房就出现了遇冷的情况。

　　秦虹：我不太清楚重庆公租房的情况。如果保障房没有人去，只有两个原因：一是其所在位置太差了，且没有交通等配套设施；第二种情况就是所有的配套都齐全，但是还是没有人去，那可能就是没有这么大的需求。

　　《财经》：有需求，重庆城区有很多人在合租。

　　秦虹：所有国家的保障房项目都是分散的。如果你没有能力自己解决住房，需要政府保障，又想住在靠近市区的公租房，那你就要等候、轮候，否则就只能住远郊区的公租房。你要是不想等，也不想去远郊区，而且能在市区里解决住房，那就说明你不需要保障。

　　《财经》：远郊区的保障房，是不是更适合产权式保障？

　　秦虹：远郊区也应该以租赁式保障房为主。目前，世界各国的保障房都是以租赁为主，产权式保障房非常少。香港的产权式保障，也就是居屋，搞了大概一二十年，到2003年就不再建了。

　　世界上只有新加坡是产权式保障，其93％的组屋是买的。新加坡为什么是产权保障？第一，新加坡是城市性的国家，人口有限；第二，国家非常富有，政府有能力；第三，其住房目标就是“居者有其屋”，政府就是鼓励居民拥有产权住房。新加坡的政策就是让国民买房，老百姓买不起，国家就建便宜的房子让你买，也就是组屋。而且新加坡的组屋是不卖给个人的，必须卖给家庭，并在使用面积上有严格的控制，两个人就是23平方米，30平方米的组屋不能低于三个人住。建便宜的房子你还买不起怎么办？政府就发放补贴帮助你买。

　　《财经》：为什么国际上的保障房是以租赁为主要形式？

　　秦虹：因为，第一，住房天然地具有资产属性，产权型住房的供应本质上属于财产再分配过程。如果政府通过对公共资源的行政配置，使部分人低价拥有了财产，则是社会的不公，也易滋生寻租和腐败，引发社会矛盾。第二，租赁式保障由于住房可以周转使用，因而可以较少的公共资源，帮助较多的住房困难人群，提高住房保障的效率。

　　保障性住房应该体现在两个方面的保障。一是托底的保障。这是指社会上有一部分人的生活非常困难，如残疾人和没有工作能力的人，政府不仅要管他们的住房，而且要管到底。

　　二是过渡性的保障。例如刚毕业的大学生，由于没有积蓄，而且工作也不稳定，他们不仅买不起房，也很难承受市场价的房租。因此政府要帮助他们五年到七年，让他们积累工作经验，稳定工作，并有了一定的积蓄。等有能力买房或到市场租房了，这时他们就必须要离开保障房，靠自己的力量在市场上解决住房问题。

　　这就是世界各国的保障性住房均以租赁为主的原因。

　　住房保障的目的不是卖给个人便宜的房子，让个人进行财富积累，这不但超出了基本保障，而且保障房的建设资金是纳税人的钱，土地是国家公共资源，以此来解决少部分人的财富的增值是不公平的，会引起社会各阶层的不满。

　　《财经》：国内的大城市中，有没有你所说的纯粹的公租房？

　　秦虹：公租房从去年才开始全国推广，今年新开工220万套，去年是37万套。之前租赁式保障房基本是廉租房。

　　《财经》：中国现阶段解决住房保障还是以建设实物保障房为主？

　　秦虹：住房保障工作不可能一蹴而就，这是政府永远的责任。但在保障方式上会有所变化，建（房）、补（租）、贴（息）、免（税）都是政府住房保障的手段。比如我国政府现在建设保障房让你租赁，等以后市场供应充足了，政府就可以发放租金补贴。美国现在就是发放住房券的保障形式，你只需要支付你家庭收入的30％，剩下的缺口通过政府的住房券补充，而且你可以到任何一个地方按标准去租房子。

　　世界通行的保障规律是，如果家庭的住房支出超过了家庭收入的30％，这个家庭就是需要保障的。但这里的住房支出不是指买房子的支出，而是租房子的支出。

　　目前阶段，中国还是需要建设一批保障性住房。在城市化过程中，农村人口不断地向城市集中，城市结构和人口结构还在发生变化，城市房屋的总量还没有超过家庭的户数。在这种情况下，房屋租赁周转偏紧，政府多建一些保障性住房才能更好地解决租赁问题。其次，我们的租赁市场还不够成熟，法律法规还不够健全，政府建设保障房能弥补市场的缺陷。

　　当社会整体上住房数量大于家庭户数，房屋租赁市场也规范了，政府就可以发放补贴为主。

　　《财经》：全国城镇大概需要多少套保障房？全部建成需要多长时间？

　　秦虹：这和家庭户数有关系。中国去年底有6.66亿城镇人口，按三口之家计算，大约是2.22亿户家庭。如果按1∶1计算，城镇里现在应该至少有2.22亿套房子才行。而要解决周转问题，还要多出10％到20％才够用，因此目前就需要2.6亿套住房。随着城市化进程，城镇人口会有一定程度的增加，所以这个数字目前还是变动的。就保障性住房建设数量而言，应该有认真的摸底调查，如果底数不清，建设就会盲目。

　　《财经》：以前有数据表明89％的城镇人口有自有住房，中国的保障性住房需求是不是没有想象得那么多？

　　秦虹：这个表述并不准确。在城镇里89％的房屋是私有住房，11％是属于公房。经过房改后，一直统计的都是私有住房率。住房私有率和自有率不是一回事，自有率是指我自己的房子自己住，私有率是这些房子都是私人的，可能有一部分是自己住，有一部分则出租了。我认为国家现在还没有对住房自有率做过全面统计。