修订应从土地管理本位转向土地权利本位

　　《土地管理法》修订草案一直颇受世人关注，不过令人稍微遗憾的是，根据《土地管理法》修订程序来看，这有点类似于一部政府对土地及其权利进行行政管理的法律，但是，这部法律完全可以再适当延伸为一部界定和保障民众土地权利的法律，而这需要全社会参与。

　　如果说，土地关系异常简单的上世纪八十年代有一个《土地管理法》就够用，那揆之于今天的现实，显然需要制定一部新式的《土地法》。随着要素市场化，即便属于公有的土地上也滋生出很多种权利，包括建设用地使用权、土地承包经营权、农用地使用权、宅基地使用权、地役权、土地抵押权等等。现实生活中可能还存在其他土地产权。所有这些权利也都可能进行交易。这一社会事实要求制定一部界定各种土地产权、规范其交易活动的法律，从而维护正常的社会市场秩序。

　　换言之，本次修订应当从土地管理本位转向土地权利本位。这并不是说，政府不应对土地产权进行管理，但政府的管理权应以对土地产权本身之确认和保障为前提。因而，最可取的办法是将现有的《土地管理法》拆分为两部法律，分别制定《土地法》与《土地管理条例》。前者专门规范土地产权，后者专门规范政府对土地产权的管理、监管。即便目前难以采取这种比较坚决的措施，仍保留《土地管理法》的名目，那也应当明确立法的基本方向，以确认和保障公分、私土地产权为主，以规范管理为辅。

　　如果明确这样的方向，那立法或者说修法过程就应当从一开始即保持足够公开、透明。从政治原则上看，现代立法应当遵循民主原则，在土地立法上尤其应当如此，因为它对民众的利益影响之大恐怕超乎所有其他法律。土地及建筑于土地之上的房屋是所有家庭最重要的财产，土地管理法之修订，关系到全国所有人的权利与利益。

　　从事实层面上看，经过三十年变革，尤其是过去十几年农村社会的急剧变化与城市房地产市场的发育，围绕着土地的法律关系已十分复杂，尤其重要的是，由于此前的法律精神与市场、法治不合，因而现行的法律与社会现实、政府意愿与民众意愿之间，已经出现了相当严重的错位。其具体体现如，小产权房的屡禁不止，政府征收权引发的社会疑虑……负责任的土地立法必须面对这些问题，并寻找妥善解决办法。

　　要寻找到合理地解决现有问题的办法，就必须公开立法，由全社会参与。土地产权究竟有哪些，什么样的产权应当予以保障，应当设立——或者说承认、确认什么样的土地产权，并不是显而易见的，而需要由全社会各个利益群体予以协商判断。少数专家越俎代庖制定出来的法律，未必能够获得社会认可，完全以政府利益为宗旨的法律到头来未必有助于维护秩序。

　　因此，土地立法的大门应当立刻打开。允许社会各方面以各种方式参与，比如，在国土资源部现有的法案之外，由若干相对独立的研究机构另外提供能够反映民众诉求的草案供全国人大参考。即便做不到这一点，也应当由全国人大常委会围绕该法中的若干关键问题，召开听证会，广泛听取各方意见。这样的程序或许过于繁琐而漫长，但制定法律本来就需要审慎，匆忙制定的法律肯定不会最好地保护公共利益。