中低收入家庭的住房问题是各国政府关心的重要民生问题，关系到国家稳定。在我国改革开放的进程之中，住房福利化也开始向住房市场化、商品化转变。在住房商品化改革的过程中，我国于1998年正式确立了经济适用住房政策。作为住房保障体系中的重要组成部分，经济适用住房政策经历了一个不断发展、完善的过程，大体可以分为酝酿及初步形成、快速发展、反思与调整三个阶段。经济适用住房政策的变迁主要受中央政府、地方政府、开发企业和部分民众之间的关系影响。国务院发展研究中心“我国经济适用住房政策的效果评估与发展前景研究”课题组通过调查研究尝试对我国经济适用住房政策的发展前景进行探讨，并对其发展过程中的经验教训进行总结，希望为我国住房保障政策的制定和完善提供参考。

　　作为住房保障政策体系的重要组成部分，我国经济适用住房政策诞生于从计划经济向市场经济过渡的过程之中，并在实际运行中为了应对暴露出的种种问题而进行了一些适应性调整，经历了一个不断发展、完善与变化的过程，大体可分为酝酿及初步形成、快速发展、反思与调整三个阶段。系统地看，这一变迁以及经济适用住房本身性质的演变与其外部环境的变化紧密相关。

　　酝酿及初步形成阶段（1991年—1997年）

　　随着社会主义市场经济制度的确立，住房商品化、建立住房市场催生了经济适用住房这个概念。

　　自1991年《国务院关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》第一次提出“大力发展经济实用的商品住房，优先解决无房户和住房困难户的住房问题”，到1994年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》提出“建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系”，经济适用住房政策正式确立，并定位为我国住房保障体系的重要组成部分。

　　快速发展阶段（1998年—2002年）

　　在“住宅业成为新的经济增长点”的思路指导下，经济适用房建设进入了一个快速发展阶段。

　　1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》正式提出“建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系”，就经济适用住房在这个阶段的性质来说，它既具有商品性又具有保障性。从文件来看，住房改革的一个重要目标是使“住宅业成为新的经济增长点”，而整个住房体系又要以经济适用住房为主，所以经济适用住房被赋予了拉动经济增长的功能。同时，由于经济适用住房定位于中低收入家庭，因此它又具有保障性质。这意味着经济适用住房已明确成为我国住房保障体系的核心，并进入短暂的快速发展时期。

　　反思与调整阶段（2003年至今）

　　一方面是经济适用住房在住房保障体系中的“错位”，一方面是地方政府、开发企业等部门消极应对甚至抵制，2002年以后全国各地对经济适用住房的发展热情大幅降低。

　　由于经济适用住房的供给并没有达到预期的缓解中低收入家庭住房困难的目的，而且在实施过程中出现了一系列问题，政府不得不探索其他更为有效的解决办法。2007年《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》以及新修订的《经济适用住房管理办法》都对经济适用住房政策提出“改进和规范”，将保障对象由“中低收入家庭”调整为“低收入家庭”；同时，强调经济适用住房的供应对象要与廉租房的保障对象相衔接。经济适用住房政策在得到调整与完善的同时，变成解决城市低收入家庭住房困难政策体系的组成部分，与廉租房一起共同构成保障性住房的主体。

　　这一时期的经济适用住房政策也发生了变化：第一，对经济适用住房的性质界定有了改变，更多强调了经济适用住房的保障性质；第二，行政事业性收费被取消意味着经济适用住房的公益性增加；第三，在户型上规定建筑面积控制在60平方米左右，“保基本”的特征更明显。为解决经济适用住房政策在现实中遭遇供应对象失控的问题，中央政府取消了市县政府的一些自主权，同时严格了对供应对象的资格审核。

　　2008年以后，随着中央保障性住房建设思路的变化，公共租赁住房日益成为我国保障性住房建设的重点。国家“十二五”规划纲要更是明确提出“重点发展公共租赁住房，逐步使其成为保障性住房的主体”。这也表明，经济适用住房与廉租房构成的主体地位，在未来将让渡给公共租赁住房这一新的住房保障形式。

　　地方政府的保障动机与部分民众的投资动机

　　政府基于保障目标实施经济适用住房政策，但部分民众更关注的是经济适用住房与商品房之间的差价，会展开对这一稀缺资源的争夺。往往是掌握较多资源而不是最需要的人群得到了经济适用住房，存在骗购、超标购买和投机等有损经济适用住房政策公正性的行为，导致政府的保障目标与社会公平性缺失的矛盾。

　　部分民众的投资与投机心理

　　政府一次性补贴的缺陷：经济适用住房具有价格低、补贴方式一次性的特点。政府对经济适用住房申请家庭的补贴，实际是在房屋销售阶段通过限定房价、一次性地将补贴划拨给中低收入者。这种一次性补贴方式存在两个方面的问题，首先，购买经济适用住房的居民在未来几年可能会有较大的收入增长，不再符合补贴要求，但由于缺乏强制退出机制，仍可占有经济适用住房资源；其次，市场上也会继续产生新的中低收入者，而由于经济适用住房的供给有限，这类群体很难获得新一轮补贴。

　　购买中的超标、骗购与投资（投机）行为：由于经济适用住房带有保障性质，因此售价一般低于市场价，这就给消费者带来了额外收益。当住房供不应求时，有可能通过程序外的手段来谋取利益，产生较高收入者挤走较低收入者的现象。加之经济适用住房现有的审查制度不够严格、有效，在申请程序、证明办理、房屋分配等环节的权责关系不够清晰，存在较多的主观因素，客观上也为超标购买、骗购和投资（投机）行为的产生创造了空间。

　　地方政府审批程序及存在的问题

　　政府的审批程序：在经济适用住房的分配上，通过申请、初审、复审、备案，由区县住房保障管理部门组织轮候摇号配售。划拨经济适用住房建设用地涉及的被拆迁家庭、重点工程建设涉及的被拆迁家庭、旧城改造和风貌保护涉及的外迁家庭以及家庭成员中含有60周岁以上老人、严重残疾人员、患有大病人员、优抚对象、复员军人等住房困难家庭可优先配售。

　　审批存在的问题：经济适用住房审批方面最大的问题就是缺乏有效的个人财产收入审查机制，导致经济适用住房准入政策难以发挥作用。我国尚未建立起个人收入申报制度和健全的社会诚信系统，尚无一个权威部门来判定家庭的收入标准，而金融机制的不完善又导致难以准确界定个人财产收入状况。在缺乏有效的财产收入审核机制的情况下，经济适用住房政策不仅不能准确确定住房补贴的范围，而且还为政策执行留下了寻租空间。

　　审批程序的调整：在经济适用住房资源严重不足、经济适用住房具有极大价格诱惑的情况下，民众可能的行为选择是采用各种手段争取经济适用住房资源。这就容易造成在实际操作过程中经济适用住房供应范围扩大、供应对象失衡的问题。而地方政府的行为选择是通过审批程序的不断细化来严格控制供应对象，防止不符合条件的申请人占有经济适用住房资源，增强阳光政府理念的推行与公民参与意识。

　　购买面积的控制：2007年《经济适用住房管理办法》从制度设计上彻底取消了对经济适用住房超标面积的政府优惠，规定超标面积按照同类普通商品住房的价格补交差价，既是迫于有效利用有限的经济适用住房资源的需要，也是出于对保障社会公正的考虑。

　　上市交易的调整：经济适用住房重新定位为“保障性住房”，让经济适用住房的投资行为不再具有法理层面的合理性。同时，政府提高了上市交易的补交额，尝试政府回购制度，并在部分工程中设立了共有产权的试点。这些调整一方面适应了经济适用住房保障性回归、商品性弱化的趋势，另一方面也有利于政府尽量收回经济适用住房的投资成本，并有利于维护社会公平，防止投机者获取过多的政府补贴，挤占本应属于低收入家庭的福利。

　　总之，保障动机与投资动机之间的矛盾，实质上体现的是地方政府的政策目标与民众的利益目标之间的矛盾。在经济适用住房总量供应严重不足、住房体系尚未健全的情况下，准入环节的严格监督虽然能起到一定作用，但也绝非治本之策，依然难以保证所有符合标准的家庭都能享有经济适用住房。因此，经济适用住房政策目标的达成，一方面有赖于供应量的增长，另一方面有赖于住房供应体系的调整，经济适用住房要能够与廉租房、限价房、公共租赁住房和商品房形成合理的制度体系。

　　我国经济适用住房政策的内在矛盾及未来走向

　　中央政府、地方政府、房地产开发企业和民众之间的矛盾关系共同影响了经济适用住房政策的发展与演进，也解释了这一政策在贯彻执行过程中出现的许多问题。政府的本意是希望通过经济适用住房政策克服市场失灵，但却未能有效克服政府失灵。

　　经济适用住房政策的内在矛盾

　　经济适用住房政策是1998年以来住房改革的重要组成部分，经济适用住房从用地、开发、行政费用、定价和购房等各个环节都能够享受一定的优惠和政府补偿，其目标供给对象是中低收入群体。所出售的住房明显涉及一定的收入因素，且转移的对象已明确规定为中低收入人群。但是，这一政策在设计和执行中都存在缺陷。

　　经济适用住房政策的推行，是政府希望通过行政调节弥补市场失灵，解决中低收入人群的住房困难，然而却未能有效地防止政府失灵，这主要是因为经济适用住房政策存在设计缺陷和缺乏市场基础。

　　经济适用住房政策在设计中的缺陷必然导致执行中的种种问题，由于地方政府、开发企业和购买群体之间的利益并不完全一致，经济适用住房在执行中出现的许多现象都违背了政策初衷。问题主要有：受益群体偏移政策目标、开发企业利用优惠政策、购买家庭的套利行为、政府的高监管成本。

　　经济适用住房政策的新发展

　　经济适用住房在保障性住房中的地位逐渐弱化。中低收入家庭住房保障供应方式多样化，经济适用住房占比会有所减少。1998年开始实施经济适用住房政策时，希望通过这一政策的单一途径解决占总人口70％—80％的中低收入人群的住房困难问题。“十二五”期间，经济适用住房和限价房仅占新建保障性住房的20％，反映出地位在逐渐弱化。

　　经济适用住房政策空间进一步缩小。经济适用住房已被明确定位为保障性住房，与最开始的“政策性商品住房”的定位有了本质区别。根据北京市的政策安排，目前的经济适用住房可分为两部分：一部分是销售型经济适用住房，另一部分是租赁型经济适用住房。随着2006年限价房制度、2009年公共租赁住房制度的推出，这两类经济适用住房都有被其他住房政策取代的可能性。

　　经济适用住房用于定向销售。从2005年开始，北京市实行了经济适用住房定向销售政策，定向销售的对象是城八区当年解危排险、城中村改造、重点工程和奥运工程的拆迁户。购买经济适用住房有两个步骤：一是先要取得购房资格，二是按定向销售政策登记确认指标。

　　经济适用住房向保障性回归。首先，在准入环节上，受益群体范围定向化，由一般模式向特惠模式转变，定向销售给拆迁户。其次，在退出环节上，逐步由自由流通模式向内循环模式过渡，低收入家庭购得经济适用住房后只能用于家庭居住，不得转售或出租。购房家庭在转手经济适用住房时，只能出售给政府，由政府重新分配给其他符合购房条件的低收入家庭，实现经济适用住房在低收入群体中的良性循环。准入和退出环节的严格限制，突出了经济适用住房的政策性和保障性，标志着经济适用住房的保障性特征逐步加强。

　　经济适用住房的走向分析

　　短期内，经济适用住房政策依然会存在，但将重新定义和进一步规范。在土地资源稀缺、房价居高不下的情况下，政府必须保证一定数量的经济适用住房供应。同时，在建设、分配、管理等环节进一步规范经济适用住房相关制度。

　　从长期来看，经济适用住房政策的基本理念将逐步转变，由保障居民“人人有住房”到“人人有房住”，由保障中低收入家庭的“房产权”转变到优先保障他们的“居住权”，由经济适用住房“自由流通”的模式转变为逐步实施经济适用住房的“内循环”模式，由着眼于经济适用住房的“应急式”建设转变为兼顾制定经济适用住房的中长期整体规划。

　　进一步完善我国经济适用住房政策的建议

　　作为我国住房保障体系组成部分的经济适用住房政策，从长期来看应完成其历史使命而逐渐消亡，从中期来看应逐渐打通与其他各类保障性住房政策的衔接，从短期来看则应予以保留，但需要对这一政策进行完善。

　　明确政策目标 限定保障对象

　　淡化经济适用住房的商品性，突出其保障性。经济适用住房的性质定位直接影响其政策的执行方式和效果。如果说经济适用住房政策形成的背景决定了其政策目标的多重性偏重于经济适用住房的商品性在特定时期是必要合理的，那么在房地产市场日益活跃、房改进入深化阶段后，经济适用住房政策的目标就应该逐渐回归到“经济”、“适用”的保障初衷。

　　以低收入家庭为经济适用住房的主要保障对象。鉴于我国现有的财力，有必要缩小经济适用住房的保障范围，避免因政策目标群体过于宽泛而使财政投入成为大众化的社会福利。同时，经济适用住房的面积和建设标准也应与低收入家庭承受能力相适应，只能是水平适度的基本保障。

　　调整用地制度 扩大房源供给

　　调整经济适用住房建设现有的土地供应方式。在土地供应方式上，可将现有的经济适用住房建设用地行政划拨改为土地租赁。地方政府也可以根据土地价格上涨同步调整地租标准，从而共享土地增值收益。

　　逐步开放二级市场，扩大经济适用住房供给。经济适用住房不应仅局限于新建房，房改过程中的购买公房、安居工程房、集资建房等都应属于经济适用住房范围。因此扩大经济适用住房房源，需要开放二级市场，同时制定相应政策，保证中低收入家庭购买二手经济适用住房时同样享受优惠政策。

　　建立信用体系 遏制违规行为

　　个人信用体系的建立，可借鉴国外的方式，即提供个人完税证明作为个人信用的重要凭证，同时对个人收入所得税的征收严格把关。现阶段我国的完税证明不能完全等同于收入证明，但可以从发放个人所得税完税证明开始，逐步建立我国的个人信用体系，为经济适用住房购房对象的条件审核提供可靠信息。此外，为了遏制骗购等违规行为，可考虑附加个人担保制度，即要求每一个经济适用住房申请者要找到一个担保人，由其担保申请人收入的真实性，从而落实《经济适用住房管理办法》的相关规定，使不符合保障条件的家庭因申请难度加大而选择退出。

　　调整供应模式 试点补贴办法

　　一方面，从“只售不租”尽快调整到“租售并举”。经济适用住房的保障功能应体现为保障中低收入者有房可住，而不是拥有房产。通过积极发展和大力推广租赁型经济适用住房，实行经济适用住房“租售并举”，有效解决不同层次的中低收入者的住房问题；另一方面，由“补砖头”逐步过渡到“补人头”。将对供应者提供隐性补贴转化为向需求者提供显性补贴或货币补贴，从而使需求者的购房能力得到提升，同时杜绝开发企业利用政策漏洞牟利。

　　完善政府监管 探索退出机制

　　第一，借助市场、公众等多方面力量，实现政府有效监管。政府的主要责任应在于提供一个公平、公正、公开的规则，从制度上建立低收入家庭住房保障机制，完善经济适用住房政策体系，在监管时也要借助市场力量，培育非盈利组织或企业作为收入核查第三方。

　　第二，从发展方向来看，“共有产权”可能是实现政府投入的收益权、提供更为灵活的退出机制、体现经济适用住房保障目标的一种有效途径。

　　（国务院发展研究中心“我国经济适用住房政策的效果评估与发展前景研究”课题组，见习记者袁国铭整理）

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