在此次深圳市土地管理制度改革综合试点启动仪式上，国土资源部正式宣布启动《深圳市土地管理制度改革总体方案》（以下简称《方案》）。《方案》显示，此次改革，深圳将涉及完善国有土地产权制度、探索土地资本化、开展土地使用权使用期满后续期研究、创新国有土地使用权公开出让方式和制度以及差别化土地供应和地价管理等内容。

　　《方案》指出，改革将分近期（2011~2015年）和中远期（2016~2020年）两阶段推进，近期重点对改革涉及的基础性配套制度进行全面研究和探索，以光明新区、坪山新区、前海深港现代服务业合作区为重点试验区，在土地用途管制、土地有偿使用、土地二次开发与节约集约利用、土地产权制度等方面展开。

　　深圳将借鉴新加坡、中国香港等国家和地区的土地管理经验，在前海等深港合作重点地区积极探索具有中国特色，并与国际惯例相衔接的土地管理制度。

　　“土地红利、人口红利，不会再像改革前30年那样了，我们更多的应该释放制度的红利，靠制度红利来推动经济社会的发展，因而这次改革要求深圳探索土地配置的市场化、土地利用的高效化和土地管理的法制化。”徐绍史在会上表示，期待深圳继续提供新鲜经验和改革范本。

　　土地确权突破

　　据了解，《方案》将分为总体目标、改革重点、改革内容及进度、改革保障措施4个部分，包括8个改革重点和21个改革事项。

　　其中改革重点共有8条，包括：完善国有土地产权制度，按照完善社会主义市场经济体制的要求，健全国有土地权利体系，完善土地登记制度，依法保护土地权利人合法权益；深化土地资源市场化配置，完善土地市场运行机制，建立主体平等、产权清晰、规则一致、竞争有序的统一土地市场，充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，健全土地收益分配调节机制。此外还包括在土地资产资本运作机制、完善土地利用和管理模式上的创新，即以土地资本化为重点，丰富完善土地资源、资产、资本“三位一体”的理论体系，探索土地资产资本转化途径和方式，为创新土地调控和管理模式奠定基础。

　　深圳市市长许勤透露，我国当前土地制度已面临重大变革的临界点，因此推动深圳新一轮土地制度改革已十分迫切，深圳将按总体方案、近期实施方案、年度改革计划滚动推进。

　　由于深圳在改革开放30多 年的城市化演变过程中，涉及土地权属的遗留问题非常复杂。而深圳此次土地管理制度改革的核心，就是对土地权益的确认和明晰。

　　“深圳将力争在土地分类确权上有突破，促进土地产权明晰化，并在完善土地市场上有突破，加快完善主体平衡、主体平等、产权明晰、公平高效、有序的土地交易市场，促进土地资源的高效配置。”许勤表示，深圳将在此领域探索权益实现的多元化途径。

　　据悉，确权的重点和难点在于原农村土地权益如何实现，即深圳大量建立在宅基地上的集体产权房，如何实现权益。对这一问题，深圳拟在符合政策规定的基础上，建立健全相关政策体系，推进原农村土地确权试点实践工作，加强原农村土地产权制度创新。比如原农村土地“依现状、依改造”进行确权；在“房地合一”体系内，探索房地权利分离条件下的管理制度，探索土地权益书、作价入股等补偿模式等，破解确权难题。

　　此次改革的近期重点就包括对土地使用权到期后如何续期的研究。深圳将健全土地权利体系，完善国有土地权利体系，细化地上、地表、地下土地使用权权利设定，探索三维地籍管理方法，明确各类土地使用权的取得与灭失条件、权利主体与客体，权益内容与限制以及分配规则等，并开展土地使用权使用期满后续期相关权益研究。

　　土地二次开发变革

　　土地的二次开发、三旧改造的突破和变革是深圳本次土地管理制度改革的另一个重点。

　　在《方案》中，深圳提出创新土地二次开发利用机制，探索建立规划控制、收益共享、运作高效的土地二次开发利用机制，在广东省“三旧”改造政策基础上，建立符合深圳实际的城市更新政策体系，编制并审批城市更新计划，统筹安排城市更新改造。借鉴城市更新中盘活存量土地的思路，建立健全土地整理储备政策体系。探索在城市重点开发区域建立以存量土地为主，以结构优化、功能提升、利益共享为目标的整体开发模式。

　　深圳将可能综合利用规划、土地、产权、财政、税收、金融等多种手段来达到土地开发收益共享。

　　在规划控制上，区政府、社区、土地权利人、开发单位等不同利益主体有可能作为相关规划的主体，一起参与。收益共享上，对土地二次开发增值收益，将通过系列调控方式，明晰增值收益归属，并公平分配。

　　“目前深圳面临着土地空间不足，大量的存量土地和粗放低效的土地开发并存，土地利用方式笼统和调控手段相互制约的难题。在当前，工业化、城镇化、农业现代化，三化同步快速推进的过程中，资源的需求与刚性的上升，资源的供给与刚性的制约，这两对矛盾非常突出。”徐绍史表示，这些难题也是未来其他地区发展必须面对的问题。

　　《方案》则针对这些问题提出了具体的措施与目标，深圳市将加大土地整备力度，力争到2015年通过土地整备释放150平方公里的建设用地。

　　许勤也表示，深圳在土地二次开发、三旧改造上力争有突破和变革，来推动界定规划控制、公益优先、利益共享、运作高效的土地二次开发的新模式，促进城市的转型升级。另外还将在科学调控方面进行突破，将加强指标管制等。

　　“这次改革的最大亮点在于通过土地二次更新利用模式，将现状土地和房屋的复杂产权进一步清晰化，这使得非法利益得以转化为合法利益，把不可实现利益转化为可实现利益，实现了利益最大化和增值，也鼓励了原住民等参与和配合土地二次开发。”深圳综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁表示。

　　而完善土地有偿使用制度也成为业界关注的焦点，除军事用地、保障性住房用地和特殊用地等可以以划拨方式取得外，严格限定划拨用地范围，探索实行国家机关办公、基础措施、社会事业等用地的有偿使用。将可能采用租赁、作价入股等土地有偿使用方式；在土地收购回购上，将引入市场机制，创新土地收购模式和多元化补偿方式，探索实行政府部门对土地的优先购买权。

　　另外，深圳还将研究和探索限房价竞地价、不设定条件的挂牌出让等多种方式，即探索除了招拍挂之外的新出让方式，这为土地二次开发方式提供了新的可能。

　　创新土地资本运作

　　虽然土地的资本运作一直备受争议，也未有切实有效的方式，但此次深圳首次把土地金融问题正式提上了议事日程。

　　《方案》显示，创新土地资产资本运作机制，完善土地利用和管理模式，也是本次土地改革的重点内容。

　　针对这点，深圳创新土地金融工具，开展土地金融政策研究，设计不同类型的土地金融产品，在条件成熟时推行土地资产证券化。研究制定土地基金资产经营政策、收入分配调节及投融资等政策。同时探索不动产信贷基金、土地信托、土地基金等土地资本运作和管理模式，进一步丰富和完善土地资本化的相关理论。

　　有业内人士表示，深圳的这一改革将推动土地价值的最大化，也将为企业开拓新的融资平台。

　　另外，深圳建设用地审批方式也一并改革，重新明确了深圳市建设用地报批的程序和规则，这些措施将简化行政程序，提高深圳市尤其是中心区外的建设用地自主性。

　　“试点工作的难度是很大的，可以预见和难以预见的困难会很多，我们都必须有足够的思想准备、工作准备和组织准备。”徐绍史表示，目前深圳仍须探索创新的主要政策还有土地产权制度改革，需细化权益、丰富职能、推进不动产统一登记、建立土地审裁制度，以及探索建立差别化土地供应制度。