那天早上，我正通过电话采访凯瑟琳·胡佛（Kathryn Hoover），她是伯克利市政府住房服务处主管，主要负责为开发商提供服务。她说，正因为从1980年以来，美国政府全面地将保障房责任从公共部门转移到私人部门，美国今天的无家可归者问题才这么严重。

　　20世纪70年代就投身可承担性住房领域并工作至今的凯瑟琳，亲身经历了这一重大政策变迁。她几乎在HUD（美国住房和城市发展部——美国住房保障主要部门）的各种地方机构待过（如HUD费城地方局、加州住房金融局、房利美旧金山办公室等），现在是一名律师。

　　住房保障责任：

　　从公共到私人 政府成了融资工具

　　几十年的工作经验，使凯瑟琳观察到这样一个变化：在20世纪70年代，绝大部分可承担性住房由联邦资助，要么由HUD资助，要么由属于HUD一部分的联邦住房管理局提供的低息贷款资助。

　　“这种方式优点很明显，就是你可以盖很多房子，因为只有一种资金来源——联邦资助，不需要融资成本。所以我们建造了大量的可承担性住房。其中，90％是公共住房，由政府出资，公共机构建造；其他10％由政府提供房贷，资助开发商建造。”凯瑟琳说。

　　不过也有缺点：所开发住房质量不高。在理论上，公共资助的可承担性住房不应与私人领域竞争。公共政策表明，如果由公共支付，房子只要“安全、卫生”即可，不必建得多好。

　　但凯瑟琳强调，六七十年代的时候，有可能人们的居住条件低于标准，比如房子里有老鼠或蟑螂、一家人挤在一起等等。但不像今天这样，有这多么无家可归者。现在建造的住房质量比过去提高了100％，但其代价和后果是，我们现在的房子数量远远不够。可以说，现在的建造量只有原来的两到三成。今天的流浪汉问题要严重得多！

　　联邦将原来用于资助的钱拿在手里并表示：我们现在只进行税收补贴（tax credit，一种先融资建房，然后从政府处获得税收减免的资助方式）。看起来仍然是公共资助，但是和以前相比，资金使用已经非常不一样。

　　“如果以前是联邦出资，现在你再看一下是谁资助，是那些银行。”凯瑟琳说，它们是花旗银行、美国银行和富国银行。如果以前不需要融资成本，现在你即使拿到税收补贴，仍需要另外获得7—12种不同来源资金，才能凑够一个项目所需，融资成本非常昂贵。

　　“所以，政府其实是有意识地将公共部分转移出去，在可承担性住房市场中，不再是直接提供者，而是只作为一种融资工具参与其中。”凯瑟琳说。

　　纠正“不与市场竞争”产生的弊端

　　为什么要进行这种转变呢？凯瑟琳说，因为我们不希望人们再集聚在像救济院一样的政府住房里。这些房子一开始就按不同的标准建造，没有投入足够的建造资金，经常几百个单元集中在一起，置身于犯罪率更高的小区中。后来又没有继续提供足额资助，很多房子都已经贫民窟化了。

　　试图解决这一问题的部分想法是，可以将这些可承担性住房置于更好的小区中，使孩子们能够上更好的学校，人们能够找到更好的工作。让私人领域参加的部分理论前提是，私人领域会说：行！既然现在是一个房地产交易，我就得在如有房贷拖欠不还发生时，能将房子卖掉。政策的结果是，所建造住房的质量有了很大提升，可承担性住房融入了位置更好的区域。“这确实很好！但代价是，住房数量少了很多！”凯瑟琳说。

　　也就是说，“不与市场竞争”原则导致了政府开发住房的贫困集聚，但是联邦的解决办法是：进一步市场化，让政府退位为融资工具。

　　公共领域全面退出

　　这一政策转换始于里根政府的自由化时期，逐步发展至今。

　　“我清晰地记得，曾经有整整8年（1981年—1989年），整个美国没有建造新的可承担性住房。里根政府上台之后，彻底停止了公共住房建设。”凯瑟琳回忆，然后就有了“1986年税收简化法案”和“税收补贴计划”的出台。此举旨在实现从公共出资到私人出资的转变。出台税收补贴计划的目的，就是为了停止一切联邦直接资助，由私人出资来开发可承担性住房。

　　与此同时，联邦运营补助从资助公共住房转变为资助市场出租房。以前HUD每年会到地方检查，给房租不够的地方住房管理局提供运营补助。现在，他们把钱投入到Section 8，补贴穷人到市场上租房。他们宁愿资助私人房东支付房贷与利润，也不愿意支持住房管理局运营下去。

　　“还有大幅削减经费。你无法想像三四十年前HUD多有钱！但现在它已是最不重要的联邦部门之一了。你听到最近共和党总统候选人罗姆尼说吗？如果当选总统，他可能会裁掉HUD。”凯瑟琳认为，这一切其实是有意识地、故意地将提供穷人住房的责任从公共领域转移到私人领域。（注：HUD原来的预算授权仅次于国防部，里根政府将之削减了70％多。2009年，美国有460万人获得了联邦住房资助，但同时还有1430万有需要的人没有获得资助）

　　两难选择的解决方案

　　“现在，一方面，我们有这么多无家可归者；另一方面，给人们这样一种印象：我们建造的可承担性住房更好了。它们变成了公共领域的形象工程，向大家显示：我们在解决这一问题；但其实还差得很远！要想这个问题有解决办法，除非我们有更多的钱投入可承担性住房开发！”凯瑟琳说。

　　投入更多的钱，是弥补目前问题的解决方案之一。第二种解决方案是矫正“不与市场竞争原则”，把政府推进到与市场平分天下。但这恐怕只有一个混合经济型社会（而不是像美国这样的剩余福利型社会）才有能力做到。第三种解决方案是让社会（非营利组织等）建房——伯克利走的就是这条道路。

　　（作者单位：国家行政学院）